莫讓法治變治人

平武縣總工會  李鴻

中央黨校中共黨史教研部主任謝春濤表示，有人提出依法治市、依法治縣、甚至依法治村，認為這些“治”的背后，是用法律去治老百姓，事實上，法治更重要的是用法律管住官員，嚴格依法行政。（2014年10月22日  人民網）

權力，作為一種充滿魔力的社會現象，它給人類社會帶來了巨大的利益，故文明選擇了權力，但權力也給人類、給社會帶來了深重的災難。權力容易被濫用而導致腐敗，一個重要的原因就是權力自身具有擴張性和腐蝕性。18世紀法國著名的思想家、近代法理學理論創始人孟德斯鳩在《論法的精神》中寫到：一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。

中央提出依法治國、建設社會主義法治國家這個方略已經有十年的時間，這十年里依法治國深入人心，法治實踐也有了很大的發展，這是不可否認的。 但需要注意到一個現象，中國近幾年來法治觀念的普及，很大程度上是“依法維權”意識的提高。但事實上，法治建設，尤其是依法治國，其核心應該是“依法治權”，再明確一點，就是依法行政，建設法治政府。因為法治社會首先是政府要守法，政府如果能夠做到依法行政，相信離建設成法治社會、法治國家都不遠。但如果政府還處于法律之外，還享有特權，不接受司法的監督，不接受立法的規制約束，那么法治社會的理想，法治國家的理想最終都難以實現。所以，無論是從現在存在的問題，還是未來的發展方向來看，當務之急仍然是要推進依法行政，加快建設法治政府，這是實施依法治國、建設社會主義法治國家的一個要務。
      如何推進依法行政、如何加快建設法治政府，可能有很多不同的路徑。筆者認為關鍵有三條：
      第一就是加強立法，尤其是加強規范政府行為、政府權力的法律。雖然我們有行政復議法、行政訴訟法、國家賠償法，以及規范政府行為的行政處罰法、行政許可法，但實際上我們距離一個完備的行政法律體系還是有很大的距離，現有的法律還不能完全適應我們建設法治國家的要求。一方面，如行政訴訟法、國家賠償法等一些法律急需修改，另一方面很多新法律需要制定，如行政程序法、行政編制法、行政組織法等等。
      尤其是行政程序法的制定更是刻不容緩。從現有法律實踐來看，守法的水平能力提高不是很快，但是政府官員、或者是行政執法機構規避法律的能力還是比較強的。如有了行政許可法，就可以通過非行政許可的審批項目來規避法律；有了行政處罰法，就可以不用處罰，用其他行政措施來規避處罰法的要求。立法和執法似乎在玩貓捉老鼠的游戲。所以，必須通過比較科學合理的立法來解決政府機關、執法人員規避法律的一系列問題。而行政程序法，它是一個最低的程序標準，也是一個最全面的標準，不管你是什么樣的行政活動，不管你是以什么方式實施行政活動，都必須遵循這個最基本的程序規則。
      程序法很重要，組織法也同樣重要。我國行政管理體制改革了這么多次，每次機構改革都遺留了一些問題。事實上與立法缺陷是分不開的。由于缺乏推動改革的立法，難免就會影響改革的穩定性，改革成果也難以被保障和延續。而我們看到很多國家的行政管理體制改革、機構改革都是運用法律的方式和手段來進行，或者至少是改革成果最后都是要轉化為法律的。
      第二個問題是執法。我們制定了很多的法律，但是大量的法律都被束之高閣，沒有得到有效的實施。原因很復雜，這里面有人的因素，有體制的限制，也有法律本身缺乏可操作性，立法不夠科學不夠合理的原因。
     那么，如何保證法律的實施？筆者覺得最重要的是提高法治水平，特別是行政機關公務人員、領導干部的法治水平決定了法律能否得到有效實施，所以在某種意義上我贊同某些地方實行的行政訴訟首長出庭應訴制，這在很多國家是沒有的，但是在我國有特殊的意義。因為只有讓他出庭應訴，他才能意識到法治的重要性，意識到其分管的工作在法治方面還存在缺失、疏漏，才能在今后的工作中進一步改進，加強法治工作，提高法治水平。所以說要給官員灌輸法治觀念，提高其依法行政的水平和能力，必須通過法治實踐，通過一些制度性的安排才能實現。另一方面是立法的質量也要提高，目前通常情況下，立法都是繞著矛盾走，有的立法一看有矛盾寫的抽象一點，概括一點，留著以后慢慢解決。這種立法觀念是成問題的。因為法律本身的作用就是確定規則，解決問題，如果法律最后都變成了很虛的，很抽象的，甚至只有某種倡導意義的，而沒有約束力的條文，那它就不成其為法了，法必須能夠執行，所以立法的水平和質量也需要進一步提高。
      落實執法問題還有一個關鍵是要解決體制上的矛盾?，F在官員不對法律負責任，而是對任命他的上級領導負責，這就造成法律不如法規，法規不如規章，規章不如規范性文件；紅頭的不如黑頭的，黑頭的不如白頭的，最后是領導的口頭命令、指示大于法。所以要解決體制問題，就是政府的績效評價和官員的選拔任命和晉升等一系列人事管理體制和評價體系，以及問責制等制度需要進一步完善。當然，在現實背景下，領導干部長期以來形成的傳統的組織體系，不能一下子把原來的制度完全推開，但是也必須把影響法律實施的這些制度性的障礙、問題揭露出來，加以逐步的改革和完善，至少在政府績效評價方面、官員個人的實績評價方面，要有變化。
      第三個問題是司法。強調推進依法行政、建設法治政府的核心是要樹立司法權威，保證司法對行政機關的有效監督。因為行政機關不可能自動的規范自己的行為，要有外力，盡管這種外力有時候可能顯得不是那么常規，不是那么令人接受，但是它確實有這個作用。而監督行政機關，規范他們的行為，司法介入的作用最明顯。但前提是司法要有權威性，要公正。如果司法不公正，又缺乏權威，就起不到監督的作用。而要想保證司法的權威獨立公正性，首先就是行政機關就不能干預司法。從目前來，行政機關干預司法無非就是人、財、物這幾方面掌握控制權。所以，在人事上，在財政上，在硬件設施上，行政機關要減少，甚至杜絕對司法機關、司法人員的干預，保證司法機關能夠獨立行使審判權。這個改革的進程我們理論界是非常清醒，只是推行起來就不那么簡單。但這是大勢所趨。世界各國的實踐證明，沒有一套公正的，享有極大權威的司法體系，就不可能有法治社會、法治國家。
       總之，十年來的依法治國已經給我們下一步推進依法行政、建設法治政府奠定了一個比較好的基礎，未來若干年的建設關鍵還是要扎扎實實、有所推動有所發展。依法行政作為依法治國的一個核心問題，這個問題解決得好，肯定有益于整個依法治國、法治國家建設的進程。如果這個問題解決的不好，特別是官員的法治觀念跟不上，其他的也是空談。